成立主權基金時刻來臨？ 彙整政府策略與挑戰一次看

總統賴清德今天於就職週年宣示，政府要成立主權基金，打造國家級的投資平台。事實上，台灣是否成立主權基金的議題，早已討論20年有餘，先前大多無疾而終，主要是卡在主權基金財源，錢從哪裡來成為關鍵挑戰，不過今年政府勢在必行的態度，有望推進台灣主權基金的成立，中央社整理6大關鍵問答，讓您一次看懂。

台灣資金充沛，且央行外匯存底達5828億美元，規模高居全球第4，國內一直有強大呼聲，希望參考國外成功經驗，成立主權基金，將資金妥善運用。然而，朝野多次討論，舉辦過數場公聽會，始終無法取得共識。

今天適逢總統賴清德就職週年，賴總統表示，將成立主權基金，打造國家級投資平台，以因應國際經濟情勢變化，「當前是理想時刻」。

賴總統定調台灣將成立主權基金因應國際變局，但不免讓外界疑惑，主權基金喊了這麼多年，為何突然「時候到了？」

什麼是主權基金？

主權財富基金（Sovereign wealth fund，簡稱SWF），通稱主權基金，顧名思義為政府的基金，主要是管理國家財富（如石油等自然資源收入、財政盈餘），或受政府委託（如退休金）進行投資管理。

較早設立主權基金的國家大多是產油國，如挪威、中東國家等，因為產油、賣油賺進大把外匯，為了妥善利用，成立主權基金，而後引起國際間仿效。

主權基金目的在於創造更多的財富，操作原則偏重較高風險與低流動性的資產，以換取較高報酬率，因此投資標的涵蓋公債、公司債、股票、私募股權、房地產（基礎建設）等，收益具有較高的不確定性。

其他國家設立主權基金情況為何？

設立主權基金的已開發國家，有些是以專法規範主權基金管理機構的設立及運作，如韓國「韓國投資公司法」（Korea Investment Corporation Act），或如新加坡依公司法設立。

依多數國家經驗，主權基金由政府主導設立，並由政府全資成立的獨立管理機構管理，如韓國投資公司（Korea Investment Corporation，KIC）與新加坡政府投資公司（Government of Singapore InvestmentCorporation，GIC）均為資產管理公司，是投資海外；新加坡淡馬錫公司（Temasek）為投資控股公司，為培植國內產業而設立。

參考亞洲鄰近國家如新加坡、韓國主權基金的創設經驗，首批資金來源也有財政部撥款、財政部出資設立，首批受託資金來源為公部門委託款等不同方式。

新加坡淡馬錫是國際知名的主權基金，是由財政部出資成為淡馬錫的股東，再由淡馬錫投資取得新加坡35家國營企業（如新加坡電信、新加坡航空、星展銀行等）股權。

南韓KIC的資本額則是由財政部承諾出資，首批託管資金來自財政部外匯平穩基金及韓國央行外匯存底。

台灣提議成立主權基金多年，為什麼現在是理想時刻？

行政院長卓榮泰指出，過去政府確實對成立主權基金比較保守，但衡量國家財力、產業發展，以及國際局勢後，現在台灣可以比較主動討論成立主權基金的議題，包含要有專法管理，有專業管理的單位機制，資金的來源、規模，都必須要在公開透明的機制中運作。

中央大學經濟系教授邱俊榮進一步指出，主權基金議題討論非常久，因為對外投資這件事，可以講得很好，說賺全世界的錢，也可以講很壞，如造成國內空洞化。

現在國際局勢改變，美國總統川普以關稅為手段，希望各國加大赴美投資、生產。邱俊榮直言，賴總統520談話說得很清楚，未來將以市場為導向，推動「立足台灣、布局全球、加強美國」的經濟路線，顯示台灣的投資策略已從過去的防禦型投資，轉為擴張型投資，從而加深與美國市場的連結。

邱俊榮說明，台灣產業長期集中中上游，形成「只知道訂單，不知道消費者需求」生態，脫離最終市場很久，但如果調整策略，轉向美國擴張型投資，接近市場、接近客戶的同時，也能讓產業健全化發展，揮別過去只鎖定低廉成本的投資模式。

邱俊榮表示，過去政府、民間智庫對此議題討論非常多次，做了不少準備工作，如今正值全球供應鏈重組，以及關稅威脅下企業重新思考全球布局，主權基金正好可以發揮影響力，這也是賴總統所提到的「理想時刻」。

台灣主權基金成立財源從何來？

一般認為可能涉及部會是中央銀行、國發會、財政部，但部會各有挑戰。

以中央銀行來說，外匯存底金額長期在全球前5名之內，超過8成購買美債，外界質疑為何不靈活投資其他標的，賺取更高報酬，衍生主權基金的討論。

央行解釋，外匯存底是央行資產的重要構成項目，對應民間部門所持有的新台幣通貨與金融機構轉存款等負債項目，因此從央行財務結構而言，「中央銀行的外匯資產與新台幣負債必須平衡」。

中央銀行總裁楊金龍也多次強調，央行對國家主權基金向來持正面態度，但資金來源不宜由外匯存底直接無償撥用。

對於主權基金管理機構的首批資金來源，央行建議有3大方式籌措，包括財政部發債、財政部撥款或由財政部出資設立，首批受託資金來源為公部門委託款等。

財政部方面，設立主權基金首要關卡，就是資金從何而來，若不動用外匯存底，外界便將眼光放至財政部，認為可由財政部發債，財政部撥款，或是財政部出資設立，首批受託資金來源為公部門委託款。

財政部次長阮清華對此說明，主權基金若要設置應先設立專法，包括若由財政部發債，也要另外由專法規定，因為財部現在發行的甲種和乙種公債，都各有用途，為主權基金發債並不在現行甲種和乙種的用途，必須另行規定，並取得各界的共識。

與國發會相關，則是因國發基金具有類似性質，國家發展基金依「產業創新條例」第29條設立，資金運用宗旨為加速產業創新，促進經濟發展，並透過投資融資方式，對企業提供營運發展所需資金，協助產業發展。

從產創條例設立宗旨可看出，國發基金目的是輔導產業轉型升級，與外界期待主權基金能發揮的功能之一相符，但國發基金並非財務型的投資策略，而主權基金追求報酬最大化，單這點阻力就相當大，涉及修法。

另外，2017年8月，國發基金出資成立台杉投資，將其定位為「國家級投資公司」，概念已是「類主權基金」。

台灣若要成立主權基金，如何完善作法？

央行曾對主權基金所提的專案報告，參考國際經驗後，提出3點建議，首先是設立專法，其次是有完善治理與監理架構，第3則是以市場化薪資延攬專業投資管理人才。

央行認為，主權基金管理機構為政府出資成立，機構設立的董事會，董事應由相關財經部會派任，經理階層則由專業投資人才擔任。董事會監督經理階層使其營運符合政策目標，經理階層就其投資結果對董事會負責。

為何一再強調主權基金宜設立專法，央行說明，若期許主權基金創造國家財富，管理機構的組織、人事、預算、薪資須具彈性，而現行國營事業管理法、人事法規、預算法及其他相關法規，無法因應需求，因此須由政府制定專法規範處理。

主權基金管理機構為了提升長期投資績效，追求高報酬的同時，也須承擔高風險，遇到經濟不景氣時，主權基金就可能出現大幅虧損，如2022年挪威政府退休基金虧損達1670億美元，占其2021年底總資產的13.3%，同年韓國投資公司（KIC）也損失297億美元，占總資產14.5%。

央行指出，如果沒有訂定專法，給予管理機構合理的管理彈性，容易因短期市場劇烈動盪導致大幅虧損，而受到民意代表質疑及監察院彈劾，進而影響正常運作及長期投資決策，這樣將難以延攬及留住優異的專業人才。

台灣主權基金成功與否，有何關鍵？

台經院院長張建一認為，主權基金除了提高國家收益，賺到的錢也可用於有利國家經濟安全的政策，或投資前瞻基礎建設，特別是人工智慧（AI）相關，但資金來源須符合政府規定，尤其「「管理單位一定要中立」，找專職單位執行，並接受民意監督。

邱俊榮補充，主權基金操盤難度高，因此一定要以市場化薪資聘請優秀的操盤手，否則「只給香蕉，當然只能請到猴子」。

另外，台灣民意是否能夠支持也是關鍵。在政府部會所提報告便寫到，以新加坡政府投資公司（GIC）與韓國政府投資公司（KIC）為例，均不受國會監督，但主權基金追求報酬的極大化，經常進行高風險、高報酬決策，如果投資操作虧損，恐難符合台灣國情，應審慎評估管理及監督等公開透明機制，並先凝聚社會共識。